机动车单双号限行常态化？ | 实录
主题：单双号限行常态化？
日期：2014年12月10日
地址：中国人民大学明德法学楼206会议室
研讨嘉宾：
李艳芳 中国人民大学法学院教授
张 翔 中国人民大学法学院教授
宋国君 中国人民大学环境学院教授
陆方文 中国人民大学经济学院副教授
竺 效 中国人民大学法学院副教授
徐阳光 中国人民大学法学院副教授
朱 虎 中国人民大学法学院副教授
张勇凡 中国人民大学法学院助理教授
丁晓东 中国人民大学法学院助理教授
熊丙万 中国人民大学法学院助理教授
主持人：熊丙万
在2014年北京APEC会议期间，政府实施了“机动车单双号限行”等一系列管制措施，实现了道路畅通和空气清洁，为APEC会议的成功召开提供了良好的后勤保障。有鉴于此，有人近来建议将“机动车单双号限行常态化”，并引起了社会各界的广泛关注。
12月10日，中国人民大学法学院召开社会热点学术沙龙，聚焦“机动车单双号限行政策的常态 化”问题。沙龙在中国人民大学明德法学楼206会议室召开。李艳芳、张翔、宋国君、竺效、陆方文、徐阳光、朱虎、张勇凡、丁晓东和熊丙万等十位来自中国人 民大学法学院、环境学院和经济学院的学者出席沙龙，围绕“我国机动车限行政策的历史演变”、“限行政策的类型区分”、“采用限行政策的社会背景”、“交通 拥堵和空气雾霾的影响因素”、“诸种限行政策的社会和经济效应”、“限行政策的法律依据”和“限行政策的合宪性”等问题展开了深入研讨。沙龙由法学院助理 教授熊丙万主持。人民日报、法制日报、新京报、第一财经日报等新闻媒体对本次沙龙作了采访。
在本次学术沙龙上，与会学者在总体上初步认为，在应对中国大城市交通拥堵和空气雾霾问题上，“单双号限行常态化”这一政策建议不仅不符合社会经济效率的基本要求，而且缺乏宪法和法律依据。
主持人：各位同事，各位媒体朋友，大家下午好。欢迎参加中国人民大学法学院的“社会热点学术沙龙”。我是今天沙龙的主持人熊丙万，法学院的助理教授。我主要关注民法、法律与经济学、法律与社会发展等领域的问题。
我们沙龙今天讨论的核心议题是“机动车的单双号限行政策”，特别是关于将机动车单双号限行常态化的法律、社会和经济问题。据人民日报报道，在半个月之前，在“京津冀协同发展论坛”上，北京市常务副市长李士祥说，前段时间APEC蓝给大家留下深刻印象；最近社会对单双号汽车上路也有各种积极的意见，就是建议单双号要成为常态；市政府将听取和论证这个意见。
可以说，单双号限行政策事关每一位市民的切身利益。无论是有车的市民，还是没有车的市民，都会在不同程度上受到深刻的影响。这也是为什么，李市长的言论一出，就引起了社会各界的广泛关注和讨论。在会前，我们的学生助理方梦恬同学简要整理了其中一些新闻报道和评论，昨天已经发给大家参考。
单双号限行政策涉及到社会、经济与法律等诸多方面的问题。从动因上看，提出单双号限行政策的社会背景主要有两个方面：一是让人难以接受且习以为常的交通拥堵；二是与交通拥堵等各种因素有联系的雾霾。但问题在于，单双号限行是不是一剂治疗拥堵和雾霾的药方？能够在多大程度上起到治疗效果？会有哪些副作用？除了单双号限行管制措施之外，还有没有其它更有效的药方？这些都是需要深思的问题。
我们法学院院长韩大元教授研究宪法和宪政体制，一开始就关注这个政策是否合宪，并建议法学院组织一个关于这方面的学术研讨会。除了法学院的各位同事之外，很高兴经济学院的陆方文副教授和环境学院的宋国君教授也抽出时间来友情支持今天的沙龙讨论。宋国君教授因为3:30下课，会马上赶过来。宋老师将做一个“美国加州移动源控制政策及对北京的启示”的发言。
我们今天总共有9位发言人。由于时间关系，我建议建议每位发言人的发言控制在15分钟以内。也特别感谢各位媒体朋友们来支持我们的学术讨论。那我们现在开始。第一位发言人是法学院的竺效副教授。
竺效：我知道丙万安排我第一个发言是想把我这块砖抛出来引大家的玉，所以我想简单讲三层意思，抛两块石头和一个观点。我先给大家梳理一下有关机动车限行的措施，北京市的政策是如何走到今天的每周一个工作日限行的。1999年的时候北京市政府开始依据《北京市轻型汽车污染物排放标准》，发放绿标车标识，在中国历史上第一次有了绿标车、黄标车区分措施。接着在2003年的时候，北京市公安局和环保局发布了一个《关于对19座以下高排放载客汽车采取限行措施的通告》，这是一个部门的规范性文件，规定当年9月1号开始陆续限制19座以下高排放载客汽车进入二环行使。可以发现，当时只是限制排放不达标的机动车，而且仅在二环以内限行，对公民出行的影响相对比较有限，措施目的也相对明确。当时发布这个公告的时的依据主要是《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》，这个办法是2000年制定的，2001年实施的，但目前已被今年3月份开始实施的《北京市大气污染防治条例》所取代了。但是当时这个旧法的第八条第三款规定，在大气环境质量达标以前，市人民政府可以采取更加严格的措施，重点对燃煤产生的污染、机动车排放污染和尘污染进行防治。第九条第2款规定，在大气受到严重污染，可能发生危害人体健康和安全的紧急情况下，市人民政府应当及时发布大气污染公告，采取强制性应急措施，包括责令排污单位停产、部分停产、部分机动车停驶。责令排污单位停产、部分停产的措施，由市环境保护行政主管部门会同有关部门负责实施；责令部分机动车停驶的措施，由公安交通管理部门负责实施。可见，第九条第二款的适用是有条件的，只有当发生大气严重污染可能影响到人体健康和安全的情况下可以采取紧急措施，包括对机动车的停止的措施。
另外这个法律实施办法的第24条规定，市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施。比如说，二环以内环境要求特别敏感，机动车拥堵造成污染较为严重，就划定位特定区域，规定黄标车不得进入。所以这是当时主要的法律依据来源。
接着在发展过程中，在2008年9月份的时候《北京市人民政府关于发布本市第十五阶段控制大气污染措施的通告》，这一公告规定，从2009年1月1号起黄标车不得进入五环以内了；从2009年10月1号起黄标车不得进入六环以内。但当时政府也做了一个鼓励性的规定，鼓励淘汰黄标车，给予黄标车换购绿标车一定的贷款利息优惠。
到2008年奥运会期间，北京市人民政府发布《2008年北京奥运会残奥会期间本市空气质量保障措施》，规定在2008年7月20号到9月20号之间所有的车辆，包括外地进京车辆实行单双号上路。要知道这是为了重大活动采取的临时性限行措施，是为了确保奥运会交通通畅和空气质量。但是有意思的是到9月20号以后，市政府又以其他一个通告的方式规定2008年10月11号到2009年4月10号期间，限行措施调整为每周限行一天，这就是我们现在开车人周一到周五期间，不是全天候的，从早上七点到晚上八点高峰时段的限时的规定。眼看限行措施到了2009年4月10号截止了，所以在当年4月6号时北京市人民政府又匆匆发布了了一个北京市人民政府关于继续实施交通管理的一个通告，把每周一天的措施往下又延了一年，此后每年发布类似延续限行措施的通告，最新的是今年2014年发布的规定，要求2014年4月11号到2015年4月10号期间继续实行单双号限行。
我刚才讲到的这部《北京市实施<中华人民共和国大气污染法>办法》已经被新的条例所取代了，这个条例它必须要有上位法的依据，主要是限行《大气污染防治法》第7条第3款的规定，大体意思是，未达到大气污染环境质量标准的大气污染重点城市，包括北京市在内，应当按照国务院或者按照国务院环境保护行政主管部门限定的期限达到质量标准，为了实现这个质量标准他可以经过国务院授权或者在国务院规定的种类范围内采取更加严格的措施以实现限期达标。作为下位法的北京市今年1月22号通过的市人大常委会通过的，从今年3月1号开始实施的《北京市大气污染防治条例》第72条规定，市人民政府可以根据大气污染状况在一定区域内采取限制机动车行使的交通管理措施。第75条第二款规定，环境保护行政主管部门可以根据大气环境质量状况，划定禁止高排放非道路移动机械使用的区域。但这两个法律和地方法规的规定都比较笼统，缺乏具体程序规则和各类措施适用条件的设计。但是我的理解它主要应适用于大气重污染应急状态下的措施。以上是一个背景的历史梳理。
在此，我也想抛出个问题。我们总结可以发现，之前黄标车绿标车区分限行是有一个明显上的法律上的依据和环保合理性，你排放不达标，或者你是高污染，就对你限行。但是现在北京市小机动车摇指标的2010年的规定，以及2013年最新公布的小汽车摇指标的客车实施办法，事实上里面新增加内容，包括环保的电动的车辆和其他低排放车辆已经合法获得行驶的许可，如果说你单双号限行也包括对这些环保电动的车辆和低排放车辆常态化的限行。这一限行措施的目的与实际影响的范围，已经跟当年1999年的黄标车和有限区域的情况已经发生了非常大的变化，所以这是我抛砖，大家再讨论，在这种情况下的这些措施的合理性和合法性还存在继续存在吗？
第二个我想抛出的，也是我自己的一个疑问，要向诸位老师，尤其是搞民商法和宪法的老师讨论。我给大家介绍一下国外的一些相关措施，发达国家发展中国家也都纷纷采取限行的措施，比如最有代表性意义的是伦敦，它从2013年2月份在伦敦核心区划20公里的区域限行，但是它限行不是按我们现在的措施，他说你进来可以，大是每通行一次交5英镑的进城费，到了2005年把这个进城费提高到8英镑，并且在20公里的范围内装了800个摄象头来识别违法的情况，而且缴费的方式非常便利，你只要事先网上登记，提供你的帐号，或者电话预约登记提供你的帐号，你就进去以后它就自动扣费。并且筹集的钱是干嘛呢？专项拿来发展公共交通。
再看法国，法国巴黎法律也规定可以进行限行，但是到至今为止历史限行过两天，一次最近一次是2014年3月份，因为他们PM10，我们是PM2.5，他是PM10超标，限行了一天，但是注意，那一天限行的时候巴黎市政府宣布，所有公共交通当天全部免费，为此市政府向公共交通运营部门补贴了400万欧元。
我们再来看看美国，比如说美国华盛顿，华盛顿国家新闻大楼市中心，停车场停两个小时要19美元，但是如果你把它停在进城的郊区的地铁站附近从早上10点停到晚上6点只要4.5美元。用这样的一种措施来激励你，而不是限制你，它是激励的方式。
再我们来看看一向法律管制非常严的新加坡怎么做的。新加坡规定，你要买车车，我们不摇号，你先拍到政府每个月定期发出来的拥车证。以1.6排量以下为例，2008年一张拥车证1.4万元新币， 2013年这个价格暴涨到8万块，这个限行证十年有效，你拿了以后买了一个车上牌十年可以用，十年以后你必须再去拍一张新的来。它对我们承受能力产生多大的影响你知道吗？在新加坡买一套两室一厅的房子在2013年10万到15万的新币，也就是说你开着一套房子在车上，这还仅仅是这个拥车证，再加上你的汽车的路税、车辆检验费、保险费，上路所有使用的养护费，大概每个月至少1000块新币左右。所以，新加坡所采用的方式是一种经济诱导的方式，而不是单一的强制管制的方式。这是我抛的一块砖。他山的玉，希望能引出更多的玉可以解决中国的问题。
最后，我要抛一个观点。上月底新华社记者采访我的时候，谈的意犹未尽，我讲了半个多小时的观点，记者才用了短短一段话。限行大气法前述规定还比较原则，它具体的启动条件，是不是必须以环境科学上的判断为基础？还有机动车是不是唯一必须的措施，是采取其他措施都不见效后，必须采用的对公民机动车所有权进行限制的措施？比如说北京市大气污染的来源，政府做了调查，外地来源大概占30%，本地来源70%，机动车在本地当中又占了30%，这么一折算的话，实际上本地的机动车对于灰霾的污染贡献率只有20%左右，那你为什么不先去管管那80%呢？万不得已，其他措施都上了无效，才启动机动车常态化单双号限行措施，这才是实质必要适用条件。
此外，哪怕要启动的话，在程序当中应当有机制让利害关系人有效的介入。不应习惯于传统的政府行政管制的命令管制方式，而是多元地公众参与和经济引导机制，在讨论制定规则过程当中公众应有效参与，并以经济诱导措施辅助或配套。
那拥堵造成额外的污染排放，政府交管等相关部门是否为了疏导交通采取了足够措施呢？我住在联想桥附近，到人民大学开车非常拥堵，我觉得不是我们已经车达到国五排放标准的车辆正常行驶所造成的污染，而是因为通行不畅造成的污染，我曾经给122交通管理台报警拥堵，联想桥底下有一个掉头，他正好联想桥底西北角有一个民办教育机构叫杰睿学校，每到12点左右，或晚上9点左右，甚至双休日的几乎全天，他要下课的时候，那些来接人的家长车辆就排在三环辅路上，基本上三环辅路原来能通三辆车并排，现在只能通一辆车，有的时候甚至一辆车都通不了。你这个交通警察为什么不去管它，不去疏导？第二个例子，双榆树这里有一个位置叫做科学院南路，就是从华星国际影城和麦当劳这一段一直往北走，这段路平日就非常拥堵，周末就更堵，甚至影响到三环辅路通行，也影响到三环主路四通桥出口和掉头车辆的通行，其实最主要原因是，科学院南路占道收费停车，不知道收停车费的机构到底有没有合法的手续占道经营停车场？你一大早起来7点多的时候，车都没有过来，你就先把空荡荡的路两边全给拦上了，虚位以待的占道停车场，这不是不人为造成道路通行效率低吗？车还能跑得起来吗？要是主干道附件的多个区位都这样，必定造成整三环主路拥堵。交管部门是否采取措施对非法停车和占道经营停车业务进行严格执法了？先解决好交通执法的问题，不要先想到限制私家车的合法使用权，是法治精神的要求。
如果不让我们开车，有关部门也得提高公共交通工具的便利性吧？比如，从我家附近联想桥西北角的红民村公交车站到人民大学西，唯一的公共交通就是361，一共4站，但经常早上送孩子去上学，一等半个小时都等不来一趟361。我曾经多次的给北京市公交热线打电话说，建议把361的线路一砍为三，或者一分为二，缩短线路，可以在一定程度上抗击交通拥堵的影响，如果5分钟就有一趟公交，让我们短距离的衔接能够更快、更便利、乘坐不像沙丁鱼罐头些，我想我们还是愿意选择公共交通的。还包括公交线路覆盖更广、更密些。这个市政府协调有关部门应该可以做到，对吗？如果连这些都没有先做，就没有资格来主张采用单双号限行等限制公民合法财产权使用的措施。
所以，我要表达一个观点，前面是抛两块砖，一个是国内的历史，一个是国际的经验。讲得不对，欢迎各位批评指正。
主持人：谢谢竺效教授的精彩发言。他关于国内历史的清晰梳理为我们今天后面的讨论提供了很好的事实基础；关于国际经验的介绍也充满了启发性。当然，关于第三个方面的观点，谢谢媒体朋友们能够全面准确报道。
下一位是发言人是法学院的张翔教授。张翔教授主要研究宪法学说和法学方法论。补充一下，竺效教授主要是研究环境资源法，社会法和经济法。
张翔：关于这个问题，之前接受了一点采访，网上有些讨论。我准备写篇文章系统分析一下，现在初步拟了一个提纲，我就按这个提纲谈谈自己的想法。刚刚竺效老师对交通管理法、环境法层面的规范进行了非常系统的梳理，这对于宪法学研究非常重要。对实践问题的宪法研究，首先要把部门法全部处理清楚，然后如有必要再到宪法层面里去处理。竺效老师刚才这个梳理对我帮助很大，而且他提出了很多方案，对我们后面的研究有非常积极的意义。
讲这么几个层次。宪法上基本权利的分析，大致分为以下三个层次。第一个是层次是分析私家车使用到底属于哪项基本权利，第二个层次分析构不构成限制，第三个层次是分析限制有没有合宪性。
私家车使用到底属于哪项基本权利呢？我的看法是，属于私有财产权中的财产的使用权。宪法上的财产权，首先包括的就是历史上由民法所确定下来的那些财产权，首先就是所有权。所有权的最基本的四项权能，也就是占有、使用、收益、处分，是宪法上财产权的当然保护内容，这点应该没有太多的异议。宪法保障财产权，当然包括对财产的使用，对于财产权的限制当然也包含了对于财产的使用限制。这一点争议不大，所以对私家车的限行构成对私有财产权的限制，这一点应该说没什么问题。
但是，我发现在2008年讨论限行的时候，有人对此有不同意见，最近的网上讨论也有人提。这种观点认为，私家车限行，不涉及财产权问题，而是“公共资源的分享权”或者“使用道路权”。这种观点其实是似是而非的，且不说这根本不是法律上类型化了的权利，这种观点实际上误会了个人权利与公共设施的关系。实际上，个人权利的行使经常会涉及到公众资源、公共设施的使用。比如说我要示威游行，当然会占用道路、广场，甚至于我们讲呼吸我都要使用公共资源。基本权利的行使都有可能涉及公共资源，所有没必要创造一个什么“公共设施使用权”，而就讨论基本权利行使就好。但是这种思路也提示了一点，也就是说明私家车这种财产的使用，有着比较强的社会关联性。因此，对这种财产进行限制往往会有更多的正当性，这一点我下面会讲。
第二层次，机动车的限行限到底是什么样的一种限制措施？我之前有一篇文章《财产权的社会义务》，就是在研究财产权的限制。对于财产权的限制，可以分为两大类，一个叫做财产权的社会义务，另外一种叫做征收。征收我们都知道，征收必须进行补偿，我们的宪法和物权法等都有规定。还有一类限制就是所谓财产权的社会义务，财产权的社会义务的基本逻辑是这样：如果你的某个私有财产有很大的社会关联性，你在使用这个财产的时候就要照顾到公共福利。比较典型的例子，比如排污，你在这儿建一个工厂，工厂是你的财产，但是你的排污要照顾到环境的利益，你如果住的房子是文物，那你修缮装修这个房屋可能就必须获得国家许可并遵守一些标准。甚至于，在公司法上，某个企业是你的，但是这个企业决策权却要分一部分给你的员工，因为你的员工对你的财产也有利益。还有很多其他限制，都是基于财产的社会关联性，而要求财产权承担社会义务。这种财产权限制，是不予补偿的。
另外一种财产权限制就是征收，征收最初是指国家取得私有财产的所有权，也就是要发生财产的移转。国家征收私人财产，是一定要进行补偿的。但是，在公法上，征收概念在扩大，有些时候国家不取得财产的所有权，但实际上却会发生类似征收的效果。比如有这样的典型案例，一个人有一个养鸡场，政府在旁边建一个飞机场，飞机天天起飞降落，然后这些鸡不得安宁，于是不下蛋不长肉了。那么这个人就要主张说国家虽然没有把我这个养鸡场征收走，没把我的鸡给征收走，但是实际上达到了一种征收的效果，这种情况下是要按照征收的法理去处理。
概括一下，对于财产权的限制有两种，一种是属于社会义务，一种是征收。二者的后果是有差别的，征收必须有补偿，而财产权承担社会义务不要补偿。二者的区分标准很复杂，有所谓“特别牺牲理论”、“期待可能性理论”，比较复杂，这里就不讲了。我直接讲结论，论证大家可以看我的论文。
基本结论是，在现在两种限行措施里，按尾号每周行使一天，我认为它依然属于财产社会义务的范围，属于可期待人民承受的财产权限制，也尚可被认定是合宪的。这里我不专门展开了。而如果是单双号限行，就已经不再是可期待人民承受的一般性的财产负担，而构成了征收，构成征收必须要按照征收的法理处理。按照我们宪法规定，征收必须进行补偿，如果属于征收，必须进行补偿。2008年奥运会的单双号现行，我认为实际上是给了补偿的。2008年进行了3个月的限行，限行之后减免了三个月的税费。这个补偿公不公平不去评价，但是至少是有一个补偿在里面的。我相信，如果北京市实行常态化的单双号限行，一定也会实行减免税费。
但是，问题在于如果单双号限行常态化，即便进行补偿，是不是这个征收就一定是合宪的。这个还需要分析。首先是法律保护原则的问题，刚刚竺效老师说这样一种严重限制我们财产权的措施，实际上法律依据不足。而且，《大气污染防止法》17条的那个规定还有一个问题，这一条还违背法律的明确性原则性。也就是规范太过抽象，会因其不确定性而损害个人基本权利。
接下来是比例原则的审查。也就是单双号限行这个手段与其所要达到的目的之间的衡量问题。比例原则的基本含义是，不能不择手段地最求某个目的。法律人经常用的谚语是“不能用大炮轰麻雀”、“宰鸡焉用牛刀”。首先我们来看一下限行措施是为了实现什么目的。我们会发现，限行措施从2008年前后到现在，在所要实现的目的上有一个转变，2008年限行的通告上是讲“为保证交通正常运行和空气质量良好”，而2014年的通告则是“为降低污染物排放和保障交通顺畅”，前后顺序的变化实际上说明限行措施所希望实现的公共利益重点不一样了。也就是说2008年实际上重点在于交通，而到了现在重点在于大气污染治理。
下面我们简单做一下比例原则的审查，比例原则由这么几个步骤。第一步是审查目的的正当性；第二步审查所采取的手段是不是能够达到目的；第三个是审查所采取的手段是不是各手段中最温和的手段，最后再进行一个狭义的比例原则的衡量。这是公法上进行衡量的思考的路径。首先，无论是缓解交通还是大力污染治理，这两个目的都非常正当，所以在这种意义上，目的正当性不存在问题。但是，目的正当不一定能够证成手段的正当。就算目的是正当的，也不能不择手段地实现这个目的。打个简单的比方，比如说北京市区的交通很拥堵，停车位很紧张。这种情况下缓解交通和增加停车位是一个非常重要的公共利益，这是一个很正当的目的。我们可以采取什么手段呢？手段之一可以是：把故宫拆掉。故宫拆掉以后可以腾出一大块地方，然后交通不堵了，停车场也有了。但是这个手段显然是不能被目的的正当性证成的。比例原则的衡量，就是手段和目的衡量，也就是不能因为目的是正当，所有能实现这个目的的手段就算正当的。
比例原则审查的第二步就是审查手段能否实现目的，也就是所谓手段的合目的性的问题。刚才竺效老师已经说明，限行这个手段是不是能够达成治理雾霾的目的，是存在疑问的。APEC期间北京的蓝天，是不是因为单双号限行而实现的？我们都知道当时还是采取了很多措施，比如说北京整个周边的工厂停工，等等。此外，当时的气候条件也是很重要的因素。如果说，并不是单双号限行带来了蓝天，也就是说你这个目的的实现并不是你要采用的手段所导致的，手段如果不能达成目的的话，这个手段的在合目的性的审查上就过不去。换句话说，你这个手段根本就没有，所以就根本不该采用。到现在为止，政府没有给出关于北京雾霾生成机制的科学报告，不搞清楚这个生成机制，任何的措施在“合目的性”上都是有疑问的。
但在公法上，手段的“合目的性”审查不会特别严格，一般来说，只要这个手段多少是对目的的实现是有促进的，我们就大致可认为它还可通过合目的性审查。限行对于缓解大气污染在某种程度上还是会有帮助，我们可以先把它通过，进入到下一步“必要性原则”进行审查。所谓“必要性原则”，是审查这种限制手段是不是必要，具体而言是指，在各种能够达成目的的手段，必须选择对个人的基本权利限制最小的手段。这里，就需要分析，在所想采用的限制手段之外，还有没别的手段可以实现这个目的。如果有别的手段也可以实现这个目的，就来与想要采用的手段进行一下比较，比较这个手段是不是对基本权利限制更小的、更温和的手段。那么我们看看，在治理雾霾方面还有没有别的手段。刚才，竺效老师已经给我们列举了很多其他的手段，比如说伦敦收拥堵费的手段，华盛顿用停车费来调节的手段，等等。实际上，我看到在媒体讨论里，还有人提到别的手段，比如提高油品质量、限制公车，等等。对比了这些手段之后，我们会发现，单双号限行这种手段，并不是对个人基本权利限制最少、最温和的手段。政府应该先基于环境科学和其他科学的研究，来探讨治理雾霾的其他手段，而不应该采用单双号限行这种严重损害公民财产权的限制手段。基于比例原则的分析，我最后的结论是，单双号限行并非对个人基本权利限制最小的必要的手段，因而是违宪的。以上是我的一些思考，很多细节可能讲得不很具体详细，有机会再跟大家报告，也欢迎大家参考我之后会完成的论文。
主持人：谢谢张翔教授的发言。张翔教授从机动车及机动车驾驶的权利属性，政府对机动车驾驶权限制的性质，以及是否构成财产征收，单双号限行政策是否合宪等多个角度做了讨论。
现在我们换一个口味，从法学家换到经济学家，从法学换到经济学。下一为发言人是经济学院的陆方文副教授。陆教授主要研究发展经济学、实验经济学和应用计量经济学。
陆方文：第一次来咱们法学院讨论比较紧张，所以搞了一个PPT，因为我是做经济学的，所以更多的考虑效率问题，所以从效率角度来做思考。我其实自己本人最近在做一个关于交通出行的这么一个研究，我们的基本结论是限行有助于畅通出行，但是对空气几乎没有影响。我们在研究里考察的是一周限一次的限行，4和9每星期都会限，因为大家对4不喜欢，4和9尾号的车仅占总体14%左右，对比限号4的那天和其他工作日。之前有过类似的研究，我们数据是从2009年的1月1号一直到最近，所以时间上包含了限购前和限购后的时间段，我们结论是限4那天拥堵指数更高了，也就是说限4那天更堵了，所以对交通出行是显著的。但是对空气质量没有什么影响，用的数据包括北京市环保局公布的，也包括美国大使馆公布的PM2.5数据。，而且我们看了对当天的影响和对后一天的影响。
在这个研究当中我们同时发现如果简单看一下相关关系，当然我们这里面还控制了其他的很多天气啊等等一些现象，我们看到的交通拥堵和空气污染有一个倒U形的关系，随着交通拥堵程度上升，空气污染往上走，但是达到中间点，这个中间点正好是我们交通指标峰值差不多，这之后拥堵指数上升，空气污染是下行的。图形上我们做的是回归之后的预测值。回归里，我们控制了很多天气相关的变量，周几的变量等等。当然，这个仅是相关关系，不是因果关系。倒U型关系表明，拥堵指数跟空气污染的关系，其实复杂程度可能远远超过大家想象。
关于国内外相关的研究，国内如果用一个成分分析的方法来看尾气对空气质量有影响，是有影响的。我们旁边开着车，闻着尾气会不舒服。如果研究限行对空气质量的影响，不同研究方法有不同的结论，同一研究方法也会有不同的结论，所以国内研究结论非常的不确定。关于国外的研究，拉美好多国家也都实施限行，也都比咱们早。目前看到两个研究，一个是墨西哥城，还有哥伦比亚的首都bogota，空气质量都没有因为限行变好一点。
凡是重大事件发生时，措施都是多管齐下的，刚刚前面几位老师说了，APEC期间北京有了三项措施，北京之外的地区都受到了咱们的要求和限制，所以说咱们其实真的不太清楚究竟有什么在起作用。
所以说我们看到的特殊大事件时措施总是多管齐下，但是常态化时总是拿小汽车说事，这是多重任务下的道德风险问题。咱们可以理解为政府其实是想做好事的，但是GDP是有指标衡量的，但是这个生活便利没有指标来衡量它。所以在存在道德风险情况下，政府当然希望这两种都可以有，但是必须作出舍弃的时候，在指标导向的体制下就必须舍弃没有很好指标衡量的生活便利。
我们来看到决策的逻辑，按照经济学的法则，MC1=MC2=…=MB,边际收益等于边际成本，如果有若干项措施可以实现目标，先推容易的再推难的，这样的话实现最优。其实跟张翔老师说的的比例原则，是大致差不多的意思。被选的措施选项也包括刚才竺效老师说的那些措施。
媒体：那个倒U形，有没有因果关系结论？
陆方文：那个关于限行4的结果，因为哪一天限4，比较外生，而且我们控制了天气的各种要素，还包括周一周二一直到周五各天的固定影响，所以前面的结论上有比较好的因果关系的解释。但是在拥堵指数和空气质量的关系上，，我们这个图用的北京环保局公布的空气质量数据做的，如果用美国大使馆的PM2.5做出来的也是这么一个形状，它的最高点也基本是在5上，所以两个数做出来的结果是比较接近的。但是是不是因果关系？不是，是相关关系。
主持人：这个措施选项有什么限制吗？
陆方文：其实选项并没有做任何限制，包括刚刚老师们提到的各种可以改善的空气手段，我们说每一个手段上往前推一点，在容易的层面上推动之后具体再推难的。
张勇凡：北京市行使车的总量和燃油消耗量，他当时说要燃油两要烧掉600万吨汽油，这些二氧化碳量是绝对的直气流，这个你没有办法回避。北京空气大致有多少立方，到底如果没有这600万吨汽燃烧排放，可能它就不至于。这可能是没有办法回避的。
陆方文：假设它排放的东西都发挥了作用，从这个理论你直接推可以推。但是大气本身是很复杂，而且你车的行使和尾气排放的关系也不是很简单的关系，包括我们U状图，倒U的图还有其他的因素会使得这两个呈现了这个复杂性，当然我们这未必是因果关系。
媒体：但是这不能通过控制变量，比如说交管部门看当你行使一定限量的时候，比如开个一分钟停个五分钟，这可以通过科学建模把因果关系做出来的。
陆方文：我不知道有没有，但是这个跟我们数据里面呈现出来的一个现象，它的机制是什么，我们的数据也没有办法分析。
竺效：我读过一个文献，但是我具体忘了，这个是在科学上测试的，如果车速达不到一定速度污染排放更多，如果达到一定速度就会污染排放少一点。保证北京市在制定大气污染防治条例时有一个议案，就是要不要做停车熄火，停车多长时间必须熄火，香港做了。既然基于这样的提法肯定在科已经有一定的结论了。
张翔：很拥堵的情况下，走一点停一点，和你走的很快的污染物判断其实是可以测的。
主持人：我们这个讨论先到这个地方。感谢陆教授的经济学分析，也感谢陆教授在PPT中省去了复杂的模型和数据，豁免了法学家去阅读和理解经济学数据和模型的负担。我们下一个发言的是法学院的徐阳光副教授。徐教授主要研究经济法、公司破产法和财税金融法。
徐阳光：这次论坛的举行多多少少是因我而起 。当我看到北京市常务副市长李士祥在“京津冀协同发展论坛”上表示北京市正在听取和论证单双号限行常态化的时候，我的内心就感到一种紧张和不安，因为这个问题太重要了，关系到老百姓的切身利益。我在内部微信群转发了例如王青雷的公开信等一系列的帖子，我没有具体从某个专业去分析这个问题，我只是在转发的时候提出了我个人的一些感性的认识和疑问，希望引起宪法、行政法、民法、经济法、环境法等多学科学者的关注，我最初的想法只是想把这个问题促成一个公开讨论的话题，避免政府闭门决策，现在看来，今天这个研讨会的召开，说明我的这个想法基本实现了。刚才听了竺效老师、张翔老师、陆方文老师从不同视角进行的分析，我深受启发，确实都是非常专业的分析。接下来，我整理一下自己的思路，大家说过的我就不说了，我主要结合我的专业来谈点粗浅看法。
我本人的专业是经济法，单双号限行的问题，表面看上去与经济调控行为无关，似乎更多的是一个行政权力如何行使和政府如何管理社会的问题，但其实应该有很多经济政策的正当性追问与反思的问题。
我的具体研究方向是破产法与财税法。如何解决交通拥堵和城市雾霾问题，我的上述两个研究方向似乎都有可发挥作用的空间。
首先说破产法。网上有篇报道，题目就是“雾霾天数创52年来之最 倒逼落后产能淘汰加快”。面对雾霾的肆虐，多地出台应急减产和停工措施，但这些措施都是治标之举，不是治本之策。治本之策何在？恐怕应该是引导企业加强环保意识，增加环保设备，产品结构升级转型，通过淘汰落后产能，实现经济结构转型升级，在此过程中，必须要发挥破产法的市场调节作用。中国人民银行副行长刘士余在7月份的一个研讨会中指出：淘汰落后产能、过剩产能的任务相当艰巨，局部地区由于产业单一对稳增长、调结构造成较大压力，市场应当更加重视《破产法》的应用。但很遗憾的是，在一些地方，政府出于各种原因，不愿意让企业破产；法院出于各种考虑，不愿意受理企业破产案件，由此导致了企业破产案件受理难的问题。中国的企业破产法遭遇了实施的困境，如何化解这种困境？我所在的中国人民大学破产法研究中心和北京市破产法学会曾经撰写了一份调研报告，提交给了最高人民法院，得到了肯定，相关建议正在落实中。如果能够充分发挥企业破产法的作用，不仅可以让市场经济能够更加好地运转，也可以促进雾霾问题的解决。
其次从财税法的角度分析。最近我们看到了《北京市发展和改革委员会北京市交通委员会北京市财政局关于调整北京市公共交通价格的通知》，为适应公共交通网络化运营要求，促进公共交通资源合理配置，提升公共交通运行效率和服务水平，增强公共交通可持续发展能力，满足广大乘客安全快捷出行需求，经市政府批准，自2014年12月28日起，调整北京市城市公共电汽车及轨道交通价格标准。所谓调整价格，就是要废止大概自2006年以来实施的公共交通价格优惠政策，调整公交、地铁的计费方式，提高起步价格。这里就有一个重要的财税法问题：为何2006年实施优惠票价？为何现在又要调整？优惠票价是为了吸引更多的市民选择公共交通出行，减少地面机动车的数量，缓解交通拥堵问题。为了这个目的，我们实施了全国或许也是全世界最便宜的地铁和公交票价，背后都是通过大量的财政补贴来实现的，这都是纳税人的钱。但现在看来，效果并不如愿，交通拥堵程度有增无减，甚至让那些选择了公共交通出行的市民忍受不了站台的各种等待和各种拥挤从而决定尽快购买小汽车来结束这种挤公交、地铁出行的日子，而与此同时，雾霾与日俱增，各种压力增大。出现这种结果，原因可能是多方面的，财税法已经做了一些努力，但公共交通（包括地铁、公交、出租车）的数量、发车频率、站点设计等诸多方面的合理性都需要反思，国家对汽车产业的规划更是需要反思，由此引发了规划法层面的问题。
从规划法层面来看，国家的土地利用规划是否考虑到了城市功能的布局？是否考虑到了人口的合理分布？房地产开发规划是否严格执行了容积率的标准、是否根据城市经济的发展预期配备了合理数量的停车位？公共交通的发展规划是否考虑到了市民的出行需求、路线设计、交通工具如出租车数量是否适度？公交和地铁的发车频率以及运营时间是否合理？城市道路规划应该如何科学设计？交通管理和执法方式应该如何朝着世界大都市的水准努力？
上述问题若不能合理论证并妥善解决，都将直接或者间接造成交通拥堵，影响城市空气质量，进而都与单双号限行的讨论相关联。还有一个值得我们关注的细节：在美国金融危机来袭之际，为了保住中国的经济增长速度，我们出台了购置汽车的税收优惠政策，就是在那个时候，在全球汽车工业都不景气的时候，在美国通用公司、克莱斯勒公司纷纷进入破产程序的时候，中国的汽车销售数量一路飙升，一枝独秀，直接后果就是北京汽车保有量的急剧上升。另一方面，每周限行一天的政策也客观上造成了汽车保有量的增加。因此，我的一个初步结论就是：北京的机动车保有量截止今年十月已经达到561.3万辆，这与政府的政策是有直接关系的，我们不能说是政策故意造成的，但客观而言，一定程度上是因为政策而导致的。
北京市政府也采取了很多努力来解决交通拥堵的问题，例如机动车的限购政策。但这个政策也是值得反思的：第一，限购经过了何种民主决策程序？第二，限购政策是否符合宪法行政法上的比例原则？第三，限购为何不与每周限行一天的政策同步推出？第四，限购政策执行中的利益交换问题为何斩不断？
限行加上限购，已经实施了很多年，交通拥堵问题未曾根本解决，相反雾霾问题又来了。面对国际和国内舆论的压力，我们不得不思考如何解决雾霾的问题。回答如何解决雾霾的问题，必须要有一个科学结论作为讨论的前提，那就是雾霾成因何在？工业排放、扬尘、机动车排放等各种成因中，哪个是主因？哪个研究机构和专家的研究报告最具有说服力？这是我们科学论证各种举措的必备前提。很可惜，目前为止，没有一个可以令公众信服的科学报告出来。更让我忧虑的是，在政府公信力遭遇危机、各种意见和建议未必能够完全表达出来的环境下，我不知道还有哪个机构或哪个专家的研究结论是真的权威可靠的。这也就是我提出的科学论证如何可能和有无可能的担忧。
我并不想通过上面的分析来论证单双号限行常态化的合法性与合理性，我只是想表达一个最主要的观点：无论是缓解交通拥堵还是治理雾霾，都是一个系统的工程，都应当联动思考，任何一个部门启动任何一项单一的举措都可能是欠妥当的，我们应该对政策进行系统的反思；即便是联动方案出台，若涉及类似单双号限行的常态化问题，也必须接受宪法行政法学上的财产权保障理论、比例原则的约束。
最后，我想说说政府执政艺术的问题。首都乃首善之区，首善体现在很多方面，其中一个重要的方面应该就是在城市治理中的以人为本和执政艺术。政府领导人应该有一个开放、包容、平等的心态来解决城市发展中的各项问题。尤其是在党的十八届四中全会决定通过之后全面推进依法治国深入人心之时，政府的思考应当体现法治思维，应该认识到政府领导人的各种发言和表态都是会受到社会密切关注的，应该能够容忍各种意见和建议，当然也就包括批评，即便有时候批评可能不一定完全理性，但也是表达意见的一种方式，只要没有超出法律的限度，就应当让各种批评意见自由表达出来，而不应该采用网络屏蔽的手段来阻止意见的表达，尤其是在自媒体如此发达的时代，政府更要善于利用各种渠道与市民进行平等的对话和充分的沟通。我希望我们所生活的北京是一个民主、自由、开放、包容、平等的现代大都市，是一个能够引领社会主义核心价值观的首善之区。
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